Belanda di Jawa selalu berusaha menggunakan tali kekang mereka ”melalui kepala pribumi.” Para petualang pedagang VOC (Vereenigde Oost Indische Compagnie, Perusahaan India Timur, 1602-1799) telah mulai memanipulasi kepentingan politik lokal, demi tersedianya sumberdaya dan hasil yang mereka cari menjadi lebih efisien dan efektif.
Ketika Kompeni menjadi terlibat terlalu jauh dalam urusan Jawa, mereka mempererat hubungannya dengan pemerintah daerah setempat, yang disebutnya sebagai “Regent”, menyederhanakan rumitnya hierarki pejabat keraton dan pemimpin daerah, menjadi sebuah jaringan yang agak teratur, terdiri dari para pemimpin dan para agen (orang yang bekerja di badan pemerintah) yang bisa dikendalikan secara leluasa.
Kompeni dengan kebutuhan praktisnya, yang memang berfilosofi kolonial, segera menemukan manfaat baru secara politik di struktur pemerintahan lama. Penggunaan para elit dan struktur lama ini sangat jelas terlihat di empat Kerajaan (Vorstenlanden) yang secara tidak langsung memerintah di Jawa Tengah, tetapi juga merupakan karakteristik “tanah Pemerintah”. Batavia, cenderung merekrut pejabat pribumi dari kalangan priyayi mapan (darah biru), sehingga otoritas priyayi secara tradisonal akan mengikuti kepentingan Belanda.
Ada dua aparatur sipil terpisah di daerah-daerah, yang secara langsung memerintah di Jawa. Yaitu BB Belanda (Binnenlands Bestuur, Pemerintah Urusan Dalam Negeri) mengawasi Pangreh Praja pribumi. Kedua struktur pemerintahan ini memiliki pejabat inti dengan kewenangan umum dan tanggung jawab luas, masing-masing mengatur satuan teritorialnya sendiri dan mengawasi wilayah administrasi yang lebih kecil. Tiga Gubernur Belanda (setelah 1926) berada di puncak aparatur sipil secara regional; di bawahnya ada sekitar dua puluh Residen dan tujuh puluh Asisten Residen (juga Belanda). Hirarki pribumi terdiri dari tujuh puluh Bupati, yang bertanggung jawab atas Regensi atau Kabupaten, sekitar empat ratus Wedana atau Kepala Distrik dan sekitar seribu dua ratus Asisten Wedana (Camat) yang mengelola Sub distrik (Kecamatan). Asisten Wedana ini adalah pejabat Pangreh Praja terendah dengan tanggung jawab teritorial. Di bawah kekuasaannya adalah penduduk desa dengan kepala desanya, dan bukan pegawai pemerintah. Selain poros pejabat ini, ada juga anggota BB dan Pangreh Praja dengan fungsi yang lebih terbatas. Secara teori, seorang Controleur Belanda hanyalah “mata dan telinga” dari BB senior, meskipun dalam praktiknya sering mengambil alih kekuasaan yang lebih luas dan bekerja erat dengan Wedana. Sementara itu banyak Pangreh Praja yang bekerja sebagai juru tulis atau bawahan Mantri (pejabat rendah) terlebih dahulu sebelum menjadi Asisten Wedana atau menjalani pekerjaan sementara waktu di bidang khusus seperti Sub-Kolektor (pejabat pajak), Djaksa (Jaksa Penuntut) atau kepolisian.
